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Textos ABNT

28/10/2010

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IMPLICAÇÕES DA NOVA LÓGICA DE AÇÃO DO ESTADO PARA A EDUCAÇÃO MUNICIPAL*

 

Janete Maria Lins de Azevedo**

 

 

RESUMO: Nos últimos sete anos tem ocorrido no Brasil uma progressiva municipalização do ensino fundamental, da educação infantil e de jovens e adultos decorrente de induções/programas do poder central que assumiu a descentralização como um dos princípios das políticas educativas. Embora não se desconheça que estas medidas têm contribuído para o aumento das matrículas nesses níveis, no presente artigo problematiza-se o seu pouco alcance para garantir processos de escolarização com efetiva qualidade. Pontuando-se as principais características que passaram a nortear a ação do Estado, particularmente no que concerne às mudanças da administração burocrática para a gestão gerencial, procura-se mostrar as implicações dessas mudanças na educação municipal, tendo-se por referente resultados de pesquisa sobre impactos de programas do governo federal voltados para o financiamento da escolarização nos espaços locais.

Palavras-chave: Municipalização do ensino. Modelo de gestão gerencial. Políticas educativas. Processos de descentralização. Programas federais. Financiamento da educação.

 

 

Introdução

Como sabemos, as reformas educativas empreendidas no país nas últimas décadas levaram a um aumento significativo das matrículas no ensino fundamental, nível constitucionalmente obrigatório e gratuito. É suficiente lembrar que passamos de uma cobertura de 16 milhões de alunos, em 1970, para um total de pouco mais de 35 milhões em 2001, aparentando uma proximidade da universalização do seu acesso, como vêm demonstrando os resultados dos censos escolares. Em relação à sua clientela (a população de 7 a 14 anos de idade), a taxa líquida de escolarização tem abrangido cerca de 95% deste contingente e mesmo nas regiões mais pobres do Brasil o grau de cobertura atinge um índice médio aproximado de 90%. Estamos, certamente, bem distantes da situação de 1970, quando esta taxa era de apenas 67% (MEC/INEP, 2000).

Em contrapartida, no âmbito das políticas educativas implantadas em meados dos anos 90, observamos o estabelecimento de rearranjos nos papéis das esferas administrativas em relação às suas responsabilidades com os distintos níveis e as modalidades de ensino. Neste contexto, as municipalidades brasileiras vêm sendo as responsáveis pelo aumento das matrículas na educação infantil e na de jovens e adultos, além de, progressivamente, estarem assumindo a oferta da educação fundamental, o que expressa as tentativas de cumprimento das normas legais prescritas na nossa Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ¾ LDB.

Processo inicial

Mesmo que estes dados se mostrem reveladores do crescente processo de municipalização do ensino entre nós, são os dados relativos à educação fundamental que nos fornecem uma maior concretude de tal fenômeno. No ano de 1996 as redes municipais efetuaram 33% das matrículas neste nível e em 2001 este porcentual aumentou para 48,6%. Nesse mesmo período, a oferta das redes estaduais diminuiu de 55,7% para 42,3%. Na região mais pobre o fenômeno, a exemplo do que revelam os dados antes comentados, aparece com maior grau de visibilidade, ao considerarmos que suas municipalidades são hoje responsáveis por 62,2% do total das matrículas feitas nas diversas redes de ensino aí localizadas (Quadro 3). Mas é importante lembrarmos que, no quadro de colaboração entre os sistemas públicos, os municípios vêm, sobretudo, absorvendo os alunos das séries iniciais (1a à 4a), ao passo que as redes estaduais vêm se encarregando do ensino de 5a à 8a série. Do total das matrículas efetivadas nas redes municipais brasileiras em 2001, 63,2% ocorreram nas séries iniciais, ao passo que as redes estaduais matricularam 60,0% dos alunos de 5a à 8a série, e no Nordeste as municipalidades matricularam 75% dos alunos de 1a à 4a série dessa região (Quadro 4).

Trata-se de uma forma de descentralização que pode ser categorizada como economicista-instrumental, cuja legitimidade ideológica se assenta “sobre uma dupla equação: quanto mais descentralização mais proximidade; quanto mais proximidade mais democracia e mais eficácia” (Charlot, 1997). Há que considerarmos, contudo, que os processos baseados nesta lógica se caracterizam muito mais como práticas desconcentradoras, em que o local é considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em ação políticas concebidas no nível do poder central.

Difere, pois, da perspectiva democrático-participativa que a toma como um dos meios de alargamento do espaço público, quando se busca o estabelecimento de relações sociais substantivamente democráticas. Nesse caso, os escalões locais participam da concepção das políticas, não se restringindo apenas a colocar em ação as decisões tomadas pelo poder central. Mas, além do fortalecimento do poder local, a descentralização nesta perspectiva requer, concomitantemente, o estabelecimento de novas relações entre o Estado e a sociedade, de modo que se abram os canais por onde fluam as demandas da população e, portanto, para que se efetive a participação da comunidade na gestão (Casassus, 1995; Fischer, 1996; Charlot e Bouveau, 1999).

Neste sentido, Charlot (1998), sublinhando o conjunto de contradições de que a nova situação é portadora, refere-se ao fato de que nunca a questão educacional se mostrou tão importante para o poder central. Entretanto, no contexto das políticas educativas, nunca também se mostrou tão necessário deixar para o poder local, para as escolas ou para os próprios professores, o tratamento dos complexos problemas que afetam hoje os processos de escolarização.

Tendo em vista a situação problemática acima referida, o que objetivamos destacar neste artigo são, justo, os contornos da nova lógica da ação do Estado e algumas das suas repercussões na educação, focalizando especificamente os parâmetros de implantação de programas federais nas municipalidades.

 

As mudanças na lógica de ação do Estado

Como sabemos, o novo padrão de ação do Estado vai aparecer, com maior nitidez, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), muito embora tenha começado a ser esboçado no final dos anos 80. Ao tornar público o seu programa de governo, a nova coalizão que assumiu o poder colocou como medida imprescindível a necessidade de reformar o Estado, por entender que o modelo de administração burocrática dos serviços públicos, cuja afirmação remontava aos anos 30 do século XX, era um dos fortes empecilhos para assegurar a superação da crise fiscal e econômica e, portanto, para ajustar o país aos requerimentos da nova ordem mundial.

O modelo de administração burocrática, assim conhecido pelas contribuições weberianas para o estudo do poder (Weber, 1991), começou a ser implantado no Brasil quando da deflagração do nosso processo de modernização. A partir desse período vamos encontrar a sucessão de inúmeras reformas no aparelho de Estado, sempre justificadas como um meio de se atingir um alto grau de racionalidade técnica nas decisões e ações públicas. Essas reformas, guardando as peculiaridades que o jogo de forças lhes imprimiu em cada conjuntura específica, viabilizaram a prática centralizada do planejamento e a intervenção estatal na economia e em outras esferas da vida civil, segundo os moldes que a modernização capitalista assumiu entre nós (Draibe, 1985).

Não obstante, como demonstram inúmeras análises, os princípios do patrimonialismo e do clientelismo que davam sustentação ao Estado oligárquico continuaram presentes, mesclando-se ao princípio do mérito estruturador do estilo burocrático de gestão. Assim, na administração pública também se presentificaram os reflexos de um modelo de modernização conservadora, em que interesses arcaicos foram conciliados com os modernizantes, marca fundamental do processo do desenvolvimento brasileiro (Ianni, 1986; Fernandes, 1981; Debrun, 1983).

Na verdade, não podemos desconsiderar que tanto no modelo de administração burocrática quanto no gerencial se inserem as tentativas de vincular a educação aos parâmetros do desenvolvimento econômico. Entretanto, observamos que há mudanças na ação estatal que expressam o delineamento de um tipo especial de regulação das políticas sociais. Contraditoriamente, mesmo que o discurso governamental proclame justamente o contrário, o que assistimos é a uma espécie de “expansão” dessa ação, que demonstra a compatibilidade entre o Estado-mínimo e o Estado-forte. E no que se refere às estratégias de acumulação, ele é mais forte do que nunca, já que passa a assumir o papel de gerir e de legitimar, nacionalmente, as exigências do capitalismo global:

Não se trata do regresso do princípio do mercado, mas de uma nova articulação, mais direta e mais íntima, entre o princípio do Estado e o princípio do mercado. [...] A força do Estado, que no período do reformismo consistiu na sua capacidade em promover interdependências não-mercantis, [através da promoção de políticas públicas de corte social], passou a consistir na sua capacidade de submeter todas as interdependências à lógica mercantil. (Santos, 1999)

Em conseqüência, como em todos os setores-alvo de políticas sociais, na educação essa “fortaleza” ou expansão se exprime no aumento do poder regulatório da ação estatal, na medida em que as práticas ditas “descentralizadoras”, uma das dimensões do estilo gerencial de gestão, têm tido por contraponto o aumento dos controles centralizados. Tais práticas, entre as quais se inscreve a municipalização do ensino, pouco têm contribuído para que se efetive a universalização da educação fundamental com qualidade, conforme exemplificam resultados de investigações2 voltadas para esta temática, discutidos a seguir.

 

Os municípios e os programas federais para a educação

Dentre os mecanismos acionados pelo Ministério da Educação (MEC) que mostram as mudanças na lógica da ação estatal, situam-se os programas federais, reformulados e/ou criados durante os dois Governos de Fernando Henrique Cardoso. Estamos nos referindo aos programas que procuram dar conta das ações supletivas e redistributivas da União, destinadas a prestar assistência técnica e financeira aos demais entes federativos, sobretudo no que concerne ao desenvolvimento de seus sistemas de ensino e de ações assistenciais. Eles são gerenciados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação ¾ FNDE, autarquia pertencente ao MEC, ela própria reformulada para se adequar às mudanças no aparelho de Estado e ás conseqüentes diretrizes da política nacional de educação. No discurso governamental, entre essas diretrizes, tem sido recorrente a apologia à descentralização, nitidamente compreendida na perspectiva economicista-instrumental:

Os diversos programas executados pela Autarquia [o FNDE] refletem as ações e mudanças na busca da melhoria da qualidade do ensino. Um exemplo é a descentralização da execução, que tem demonstrado ser um instrumento ágil no atendimento às necessidades dos alunos e gerador de economicidade na aplicação dos recursos, além de estimular as comunidades a exercerem o seu importante controle social. (MEC/FNDE, 2001)

Sem desconhecermos que os resultados dessas medidas podem variar de acordo com o grau de articulação social e política das localidades em que foram implantadas, a tendência tem sido a da sua pouca eficácia no sentido de contribuir para a efetiva democratização da gestão. Com efeito, resultados de estudos específicos em municípios pernambucanos têm mostrado que a tendência predominante é a grande dificuldade que os gestores municipais da educação encontram para constituí-los nos moldes predeterminados. Nos casos em que conseguem, coloca-se o problema de fazê-los funcionar segundo as normas estabelecidas. No geral, as municipalidades procuram garantir a existência formal dos conselhos como um meio de cumprir a norma legal, revestindo-os com as especificidades próprias das estruturas de poder de cada localidade (Azevedo et al., 2002; Santos, 2001).

É verdade que, nos casos em que se está tentando perseguir um plano de governo democrático-popular, essas e outras medidas têm sido re-significadas de acordo com os parâmetros da política municipal de educação. Não obstante, as intenções de guiar as ações municipais, segundo a lógica democrático-participativa, têm encontrado suas limitações no que prescreve a lógica predominante. Nesse contexto se inserem os limites impostos ao financiamento da educação para atender à magnitude das demandas que lhe são postas, muito embora isso não dissolva os avanços em relação às tentativas de institucionalizar os conselhos e outros mecanismos localmente acionados, na perspectiva da gestão democrática (Lima & Azevedo, 2001; Santos, 2002; Santos, 2001).

Vale lembrar, neste sentido, algumas das características da malha municipal brasileira. Ela é composta de 74,7% de municípios com uma população de até 20 mil habitantes. Deste total, 25,6% têm uma população de até 5 mil pessoas e 23,9% situam-se entre 5.001 e 10 mil habitantes (IBAM, 2000). Como demonstram vários estudos, há uma correlação perversa entre o tamanho dos municípios e os níveis de pobreza neles encontrados. Por conseguinte, existe um alto grau de dependência das transferências correntes para as suas receitas totais, que chegam a atingir quase 90% naqueles que possuem até 20 mil habitantes (Gomes & Mac Dowell, 2000; Soares, 1998). Trata-se de um quadro político-administrativo que tem reflexos diretos nas condições de oferta da educação infantil, do ensino fundamental e da educação de jovens e adultos. Quase sem fontes de renda próprias que permitissem investimentos mais substantivos para a ampliação da sua estrutura, a maior parte das municipalidades fica a depender das transferências para dar conta do atendimento da demanda por educação que lhes são postas.

Embora esses programas efetivamente estejam contribuindo para que haja o aumento das matrículas no ensino fundamental, a precariedade financeira tem conduzido ao aumento do número de vagas sem que se processe a necessária expansão da rede física escolar e sem a melhoria das instalações existentes. Assim, o que se verifica em muitos dos municípios é o aumento da quantidade de alunos por sala de aula, fato que contribui para o agravamento da precária qualidade da educação e para piorar as condições de trabalho dos docentes. E, neste último caso, as incertezas em relação à continuidade do FUNDEF, já que foi concebido para durar por um período de dez anos, têm levado a que o aumento salarial dos docentes ocorra por meio de gratificações, no lugar de se constituir em uma efetiva incorporação salarial. Isso porque há receios de compromissos orçamentários que as receitas próprias dos municípios não seriam capazes de cumprir no futuro. Além do que, tem atuado negativamente no clima organizacional das escolas, em face das disparidades salariais entre os professores do ensino fundamental e os que atuam na educação infantil e de jovens e adultos (Alves & Azevedo, 2001; Alves, 2002).

São exemplificativos desses índices os dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios (PNAD) de 1999. Segundo tais dados, 75,1% das famílias com crianças de 0 a 14 anos (o que compreende a clientela da educação infantil e do ensino fundamental) tinham como rendimento familiar per capita até dois salários mínimos. Deste total, 27,7% tinham até meio salário mínimo, 25,5% mais de meio até um salário, e 21,9% entre um e dois. Em contrapartida, apenas 5,4% auferiam rendimentos acima de cinco salários mínimos (IBGE, 2001).

 

 

Em síntese, os processos de descentralização das políticas educativas, tal como impulsionados pelo poder central, aparentam desconhecer as diversidades que caracterizam a sociedade brasileira. Esses processos, que têm na participação um dos seus pressupostos, tendem a se assentar numa representação da nossa sociedade que afirma a existência de estruturas e relações sociais democraticamente consolidadas como uma estratégia de transferir para o poder local encargos e decisões previamente tomadas, para tão-somente serem executadas.

Guiadas pela lógica economicista-instrumental, as medidas de política deixam de considerar os graus de desarticulação social existentes nos espaços locais e o arcaísmo remanescente em muitas das suas estruturas de poder, em face mesmo da situação de pobreza que caracteriza a maior parte da nossa malha municipal. Nesse contexto, incidem os parcos recursos financeiros destinados aos níveis essenciais de ensino para que se efetivem processos de escolarização com qualidade.

É preciso, pois, que a re-centralização, instalada nos últimos anos, conforme o modelo de administração gerencial do Estado e da educação, dê lugar a um efetivo processo de descentralização dentro de uma outra lógica e, portanto, em moldes realmente voltados para a democratização das relações sociais. Para tanto, este processo não poderá estar desvinculado de um projeto mais global de desenvolvimento da nossa sociedade, em que seja perseguida a soberania nacional, a inclusão social e, por conseguinte, o usufruto do direito a uma educação de qualidade pela nossa população.

 

 

Notas

1. Weber (1991) atribuiu ao desenvolvimento do capitalismo o surgimento das bases econômicas para a emergência da administração burocrática, ao possibilitar os recursos fiscais necessários ao seu funcionamento. Numa breve síntese de suas análises, podemos dizer que, para ele, o capitalismo fez emergir a administração burocrática moderna, apoiada na centralização das decisões, na hierarquia estruturada a partir da unidade de comando, configurando uma estrutura de poder piramidal, com normas rígidas de controle contínuo dos processos. Este modelo, por seu turno, possibilitou o aparecimento de uma burocracia estatal formada por técnicos altamente qualificados, selecionados e treinados para equacionar racionalmente as demandas e soluções colocadas ao Estado. Vale lembrarmos, entretanto, a perspectiva metodológica que Weber imprimiu aos seus tipos ideais, dentre os quais ao “tipo ideal de administração burocrática”. Conforme destacou, nenhum tipo ideal seria puramente encontrado na realidade, já que se constituiu em um método possibilitador da formulação de hipóteses sobre fenômenos a serem investigados.

2. Tratam-se de resultados de estudos desenvolvidos, por meio de pesquisa integrada, no Núcleo de Estudos e Pesquisa de Políticas Públicas de Educação, do Programa de Pós-Graduação em Educação da UFPE. Eles têm por objetivo comum o exame das repercussões de políticas educativas estabelecidas pelo poder central nas municipalidades pernambucanas e envolvem, também, dissertações e trabalhos de iniciação científica.

 

Referências bibliográficas

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ALVES, M.S.V. Financiamento da educação: o FUNDEF e a valorização do magistério nas municipalidades. 2002. Dissertação (Mestrado em Educação) ¾ Universidade Federal de Pernambuco, Recife.

AZEVEDO, J.M.L. A educação como política pública. Campinas: Autores Associados, 2001.

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AZEVEDO, J.M.L. et al. (Coords.). Política educacional e poder local: impactos da reforma do Estado na educação municipal. Recife: NEPPE/UFPE, 2002. (relatório parcial de pesquisa).

AZEVEDO, J.M.L.; FERRAZ, B.T. A presença de programas federais para a educação básica em municípios pernambucanos. In: ENCONTRO DE PESQUISA EDUCACIONAL DO NORTE E NORDESTE, 15., 2001, São Luis. Anais… São Luís: UFMA, 2001. CD-ROM.

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WEBER, M. Economia e sociedade. Brasília, DF: UNB, 1991. v. 1.

 

 

* Apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

** Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), pesquisadora do CNPq, professora do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), atualmente realizando estágio de pós-doutoramento na Universidade de Paris 8 (França). E-mail: jazevedo@wanadoo.fr

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